Durante la primera legislatura ordinaria de 2016 se sometieron y estudiaron 113 proyectos de ley en el Congreso Nacional dominicano. En la Cámara de Diputados no se sometió ningún proyecto de ley en mayo, resultado del proceso reeleccionista en que estaba envuelta la mayoría de los legisladores.
coordinadora
Lic. Federico Reyes
Investigador
1. Introducción
El Congreso Nacional es el primer poder del Estado dominicano que, dividido en dos cámaras ‒Senado de la República y Cámara de Diputados‒ realiza, fundamentalmente, las labores de legislar, fiscalizar y representar. La primera de estas es una de las más importantes y se realiza a través de la elaboración y aprobación de las leyes.
Conocer el comportamiento legislativo, en cuanto a la discusión, elaboración y aprobación de normas jurídicas de carácter general, es de vital importancia para conocer, a su vez, hacia dónde se dirige la nación y de qué manera se fortalecen los procesos de la democracia y la gobernabilidad.
El presente informe, de carácter netamente descriptivo, muestra por separado el desempeño legislativo de las dos cámaras legislativas dominicanas durante el período comprendido entre el 12 de enero y el 25 de julio de 2016, denominado “Primera legislatura ordinaria del año 2016”. En él se presenta un análisis cuantitativo sobre los diferentes proyectos de ley presentados y una clasificación en función de legisladores proponentes, estatus al finalizar el período de estudio y las materias abordadas en los diferentes proyectos de ley.
El Art. 89 de la Constitución dominicana establece que “las cámaras se reunirán de forma ordinaria el 27 de febrero y el 16 de agosto de cada año. Cada legislatura durara 150 días. El Poder Ejecutivo podrá convocarlas de forma extraordinaria”.
De igual forma, los artículos 96 y 97 indican:
(…) quienes tienen la facultad para someter proyectos en las cámaras legislativas son: (1) Los senadores o senadoras y los diputados o diputadas, (2) el presidente de la República, (3) la Suprema Corte de Justicia en asuntos judiciales, (4) la Junta Central Electoral en asuntos electorales, (5) los ciudadanos y ciudadanas en proporción no menor del dos por ciento (2 %) de inscritos en el registro de electores, a través de las iniciativas legislativas populares.
En efecto, los actores susceptibles de proponer iniciativas han de ser quienes pongan en marcha las actividades legislativas; por ende, analizar el comportamiento que manifiestan permite conocer su conducta, dado que sus actos comprometen la soberanía del Estado en el devenir de sus funciones.
2. Delimitación
El estudio solo incluye los proyectos de ley depositados por separado ante las cámaras durante la primera legislatura ordinaria del año 2016. No se toman en cuenta las discusiones de proyectos de ley sometidos en la legislatura pasada y que según la ley, deben continuar los trámites constitucionales en la legislatura ordinaria siguiente, tal como lo establecen los artículos 104 y 99 de la Constitución.
Artículo 104. Vigencia de un proyecto de ley. Los proyectos de ley que queden pendientes en una de las dos cámaras al cerrarse la legislatura ordinaria, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 100, seguirán los trámites constitucionales en la legislatura siguiente, hasta ser convertidos en ley o rechazados.
Artículo 99. Trámite entre las cámaras. Aprobado un proyecto de ley en una de las cámaras, pasará a la otra para su oportuna discusión, observando las mismas formalidades constitucionales. Si esta cámara le hace modificaciones, devolverá dicho proyecto modificado a la cámara en que se inició, para ser conocidas de nuevo en única discusión y, en caso de ser aceptadas dichas modificaciones, esta última cámara enviará la ley al Poder Ejecutivo. Si aquellas son rechazadas, será devuelto el proyecto a la otra cámara y si esta las aprueba, enviará la ley al Poder Ejecutivo. Si las modificaciones son rechazadas, se considerará desechado el proyecto.
3. Resultados legislativos en el Senado de la República
3.1. Resultados según procedencia
Durante la primera legislatura ordinaria de 2016 fueron sometidos 61 proyectos de ley ante el Senado de la República, 55 de los cuales provinieron del Poder Legislativo (PL) (90 %); mientras que seis (10 %) fueron sometidos por otros poderes y órganos especiales constitucionales facultados (Poder Ejecutivo, Poder Judicial y Junta Central Electoral (JCE)).
Estos porcentajes significaron una reducción de 28 % respecto de la cantidad de proyectos de ley presentados ante el Senado durante la legislatura pasada. Igualmente, el Poder Legislativo predominó como el principal órgano de presentación de iniciativas.
La reducción en los proyectos de ley pudiera ser explicada por el período electoral vivido en el país, donde se celebraron las elecciones generales ordinarias presidenciales, congresuales y municipales en las que “un elevado número de legisladores (134) con aspiraciones reeleccionistas fueron ratificados en sus respectivas curules” (Batista y Andújar, 2016). Esto resultó en una disminución de las iniciativas presentadas durante abril, mayo, junio y julio, donde se presentaron únicamente 10 de los 61 proyectos sometidos en todo el período.
El Cuadro 2 muestra el flujo de presentación de proyectos de ley en la primera legislatura de 2016 en el Senado. Resulta evidente que el 83.6 % de las iniciativas se recibieron durante los primeros 90 días de legislatura (enero, febrero y marzo), mientras que el 16 % restante se distribuyó entre abril, junio y julio. En mayo no se presentaron proyectos de ley.
Al comparar el flujo de presentación de los proyectos con la legislatura anterior, se advierte que los primeros meses de las legislaturas aglutinan la mayor cantidad de proyectos de ley: el 80 % del total presentado durante los períodos. Sin embargo, para mayor nivel de profundización habría que comparar el período de estudio con otras legislaturas similares, ya que al ser un año de elecciones congresuales, las actividades legislativas pasaron a un segundo nivel y predominó la función de representación de los diferentes legisladores.
3.2. Estatus de los proyectos de ley
El Cuadro 3 muestra que al cierre de la legislatura el 74 % de los proyectos de ley habían sido enviados a comisión para su análisis y estudio; el 18 % fue despachado y/o promulgado; y el 8 % fue retirado o archivado. Esto significa que a todas las iniciativas se les dio algún tratamiento y atención.
3.3. Proyectos según partidos políticos
Al término de la primera legislatura de 2016, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) presentó el 95 % de los proyectos de ley sometidos en el Senado, mientras que el 5 % restante son originarios del Partido Reformista Social Cristiano (PRSC). (Ver Cuadro 4).
3.4. Producción por senador
A continuación en el Cuadro 5 se muestra un detalle numérico correspondiente a la cantidad de iniciativas presentadas por legislador en la primera legislatura de 2016. El 69 % de los legisladores presentó algún proyecto de ley.
Los legisladores más activos fueron Félix Bautista (PLD-San Juan) con 12; Rafael Calderón (PLD-Azua), con 9; Adriano Sánchez Roa (PLD-Elías Piña), con nueve; Félix Nova Paulino (PLD-Monseñor Nouel), con cuatro, y Antonio Cruz Torres (PLD-Santiago Rodríguez), con cuatro. Estos cinco legisladores representan el 56 % del total de senadores que presentaron proyectos de ley en la primera legislatura de 2016. (Ver Tabla 1).
El 89 % del total de proyectos de ley presentados en la cámara alta fue sometido de manera individual, mientras que el 11 % fue en forma de grupo, datos mostrados en el Cuadro 6.
3.5. Materias de los proyectos de ley sometidos
El Cuadro 7 muestra que el 34.4 % de las iniciativas presentadas ante el Senado de la República versaron sobre derechos humanos y justicia (21 proyectos), seguidos de los relativos a recursos naturales y medio ambiente (8), con 13.1 %. En tercer lugar se observan temas como Interior y Policía y Seguridad Ciudadana, Salud Pública y Educación, con 6.6 % cada una (cuatro proyectos por materia).
Las materias más presentadas muestran relación con la cantidad de iniciativas despachadas y/o promulgadas, donde el 64 % (7) de las iniciativas (11), se encuentran dentro de los tres renglones principales; tres de derechos humanos y justicia; dos de recursos naturales y medio ambiente, y dos de Interior y Policía y seguridad ciudadana.
Durante la legislatura de estudio, los temas tratados fueron de mayor transcendencia para el país, ya que en la legislatura pasada el renglón de las designaciones de nombres fue el predominante (18 %). Derechos humanos y justicia continuó como uno de los temas más sometidos, debido a que durante la legislatura pasada, este renglón representó el 16 % de los proyectos presentados.
4. Resultados Legislativos en la Cámara de Diputados
4.1. Resultados según procedencia
Durante la primera legislatura ordinaria de 2016, fueron sometidos 52 proyectos de ley en la Cámara de Diputados, 50 de los cuales provinieron del Poder Legislativo, el 96 % de los sometidos ante la cámara baja. El 4 % restante fue sometido por otros poderes y/u órganos especiales constitucionales, entre ellos: Poder Ejecutivo (1) y la Junta Central Electoral (1).
Si se toma en consideración la legislatura pasada, se observa una reducción de 88 % en la cantidad de proyectos de ley presentados. Prevalece el Congreso como el órgano que mayor cantidad de proyectos presenta.
Los resultados de esta disminución, al igual que lo ocurrido en el Senado, pudieran ser explicados por la elevada cantidad de legisladores con ánimos de reelección. Si se observa el flujo mensual de presentación de los proyectos de ley, comparativamente con el Senado, y tomando en consideración la cantidad de diputados, la actividad legislativa en la Cámara de Diputados estuvo mucho más lenta por la poca cantidad de proyectos de ley presentados, representando solo el 61.5 % durante los primeros cuatro meses; el 38.5 % restante se distribuyó entre mayo, junio y julio. (Ver Cuadro 8).
En mayo se depositaron solo dos (2) proyectos de ley, la cantidad más baja de la serie, debido a que era un mes electoral, lo cual explica en cierto modo la merma o disminución, ya que los legisladores, en su mayoría con ánimos de reelección, se enfocaron en fortalecer su posicionamiento en sus respectivas comunidades y provincias. En julio ya se había retomado la actividad legislativa. (Ver Cuadro 9).
4.2. Estatus de los proyectos de ley
De acuerdo con la información suministrada en el Cuadro 10, el 34% de los proyectos sometidos ante la Cámara de Diputados durante el período en estudio alcanzó el estatus de depositado1 y/o pendientes; un 31% plazo vencido2; 21 % fueron aprobados y despachados y el 6% restante fue promulgado.
3.6. Proyectos según partidos políticos
Al término de la primera legislatura ordinaria del 2016, el 54 % de los proyectos de ley sometidos en la Cámara Baja correspondió al Partido de la Liberación Dominicana (PLD), cifra que manifiesta la correlación que existe entre la cantidad de legisladores pertenecientes a este partido político dentro de la Cámara.
En el gráfico puede advertirse que el PRM, superó al PRD, en la presentación de proyectos de ley, situación inversa en la legislatura pasada.
A pesar de que las alianzas son importantes a la hora de presentar los proyectos de ley en un escenario como la Cámara de Diputados, donde existe una multiplicidad de partidos, en esta legislatura han sido pocos los proyectos presentados de manera grupal. El Cuadro 11 muestra que el 86 % de los proyectos de ley sometidos en la Cámara Baja fue presentado de forma individual, mientras que el 14% fue en forma grupal.
3.7. Producción por diputados
A continuación, en el Cuadro 12, se muestra un detalle numérico correspondiente a la cantidad de proyectos de ley presentados por los miembros de la Cámara Baja durante la primera legislatura ordinaria de 2016.
De los 190 diputados existentes, solo el 15 % (28), presentaron algún proyecto de ley.
El ranking de los diputados que mayor cantidad de proyectos de ley presentaron va de la siguiente manera: Eugenio Cedeño (PRM-La Romana), cuatro; Víctor (Ito) Bisonó (PRSC-Distrito Nacional), tres; Manuel Báez (PLD-Distrito Nacional), tres; y luego con igual cantidad de proyectos presentados Elías Serulle (PLD-Distrito Nacional), Cristóbal Venerano (PRM-Hato Mayor), Abel Martínez (PLD-Santiago), Máximo Castro (PRSC-Santiago), Manuel Jiménez (PLD-Santo Domingo), José González (PRD-Santo Domingo), David Herrara (PRD-San Juan), con dos proyectos de ley cada uno.
Del total de los diputados que presentaron proyectos de ley en la primera legislatura de 2016, estos 10 legisladores mostrados en la Tabla 2 representan el 58 % de los proyectos de ley sometidos en la Cámara Baja.
3.8. Materias de los proyectos de leyes sometidos
La mayoría de los proyectos de ley presentados abordaron los siguientes temas: Derechos Humanos y Justicia (32.7 %), Interior Policía y Seguridad Ciudadana (11.5 %), 11.5 % Asuntos Municipales (11.5 %), Seguridad Social, Trabajo y Pensiones (7.7 %). Estos temas representaron el 63.4 % de las iniciativas presentadas. (Ver cuadro 13).
De las iniciativas aprobadas, despachadas y/o promulgadas el 47 % se encuentra dentro de los renglones de Seguridad Social, Trabajo y Pensiones (3) y Derechos Humanos y Justicia (2), datos en consonancia con las principales iniciativas presentadas.
4. Conclusiones
Durante la primera legislatura ordinaria de 2016, el Congreso Nacional Dominicano estudió 113 proyectos de ley que le fueron sometidos a través del Senado de la República (61) y la Cámara de Diputados (52). Los datos registrados muestran que el Poder Legislativo mantuvo un predominio en la presentación de iniciativas (93 %). Los demás poderes del Estado y otras instituciones mantuvieron una presencia muy baja, pues entre ambos se reparten el 7 % restante de los proyectos presentados.
Se pudiera concluir que el Senado fue más productivo durante el periodo de estudio, además de presentar una mayor cantidad de iniciativas, de los senadores existentes, el 69 % (22 de 32) presentó proyectos de ley, mientras que en la Cámara de Diputados solo el 15% de los diputados (28 de 190) presentaron proyectos de ley.
Sin embargo, a pesar de que la cantidad de diputados duplica exponencialmente la cantidad de senadores, la cantidad de proyectos de ley presentados por senadores (61) no está muy lejos de la presentada por los diputados (52).
El 69 % (22) del total de senadores que componen la Cámara Alta presentó el 90 % (55) de los proyectos de ley en esa cámara, mientras que el 15 % (28) del total de diputados que componen la Cámara Baja presentó el 95 % (50) de los proyectos de ley colocados en dicha cámara en la primera legislatura del 2016.
Las producciones legislativas presentaron una disminución en mayo, debido al proceso electoral y reeleccionista de la contienda electoral para mantener los puestos que ocupan en el Congreso. El mayor número de proyectos se presentó durante los primeros tres meses (83 %) para el Senado y cuatro meses (61%) para la Cámara de Diputados.
En cuanto a las cifras, el Senado de la República despachó nueve proyectos y promulgaron dos de los proyectos sometidos; 45 fueron enviados a comisión y solo cinco fueron retirados y/o archivados. La Cámara de Diputados, por su parte, aprobó 11 proyectos y le fueron promulgados cuatro, mientras que envió 16 a comisión, 18 quedaron pendientes y perimieron también tres iniciativas.
De igual forma, las materias que tuvieron mayor presencia en los proyectos presentados fueron Derechos Humanos y Justicia, (21 en el Senado y 17 en la Cámara de Diputados); Recursos Naturales y Medio Ambiente, (8 en el Senado y 2 en la Cámara Baja); Interior y Policía, y Seguridad Ciudadana (4 en el Senado de la República y 6 en la Cámara de Diputados) y Asuntos Municipales (2 en el Senado de la República y 6 en la Cámara de Diputados), finalmente Salud Pública y Educación con 4 cada una en el Senado de la Republica.
Los proyectos de ley no son las únicas iniciativas que discuten y trabajan los legisladores, existen resoluciones, contratos, entre otros importantes documentos que son discutidos dentro de las sesiones y asambleas de trabajo.
Las alianzas son importantes en la presentación de leyes ya que garantizan un apoyo adicional a la pieza legislativa. Las convergencias están presenten en ambas cámaras, pero con mayor fuerza en la Cámara de Diputados, dada la cantidad de legisladores existentes. Aunque en esta oportunidad las alianzas fueron pocas (13) en comparación con los proyectos presentados individualmente.
Referencias
Constitución de la República Dominicana (2010).
Sistema de Información Legislativa (SIL), Cámara de Diputados.
Sistema de Información Legislativa (SIL), Senado de la República.
Batista, F. y Andújar, E. (2016.). Reelección en el Congreso Nacional. Recuperado de https://issuu.com/opd-funglode/docs/reelecci__n_en_el_congreso_nacional
Notas
1. Los proyectos de ley bajo estatus depositados son aquellos que solo se han depositado sin haber iniciado ningún trámite legislativo, a la fecha de recolección de los datos.
2. En este renglón se pudiera asegurar que los proyectos de ley con el estatus de plazo vencido, incluyen aquellos que se encontraban en comisión al momento del levantamiento de datos.