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De acuerdo con lo establecido en la Constitución dominicana, los períodos legislativos se dividen en dos legislaturas ordinarias que inician el 27 de febrero y 16 de agosto, cada una con duración de 150 días. La primera legislatura ordinaria de 2017 inició el 27 de enero y culminó el 26 de julio y tuvo el reto de conocer las normativas que regularían importantes sectores del país. El objetivo principal de este análisis es informar acerca de la cantidad de proyectos de ley sometidos, debatidos y trabajados en las instancias legislativas. De igual forma, busca servir como instrumento de medición de la producción y productividad de las cámaras, así como observar el comportamiento de los miembros del Senado y la Cámara de Diputados durante el período antes indicado.

Flor Batista Polo
coordinadora

Jean David de Jesús Adón
investigador

 

Descriptores

proyectos de ley, Senado, Cámara de Diputados, primera legislatura ordinaria, legisladores.

Abstract

According to the provisions of the Dominican Constitution, the legislative periods are divided into two ordinary legislatures which begin on 27 February and 16 August, each with a duration of 150 days. The first ordinary legislature of 2017 began on 27 January and culminated on 26 July and had the challenge of knowing the regulations that would regulate important sectors of the country. The main objective of this analysis is to report on the number of bills submitted, discussed and worked in the legislative bodies. In the same way, it seeks to serve as a measuring instrument for the production and productivity of the chambers, as well as observing the behavior of the members of the Senate and the Chamber of Deputies during the period indicated above.

Keywords

Projects of law, Senate, Chamber of Deputies, first ordinary legislative, legislators.

Introducción

La Constitución dominicana establece en su artículo 4 que el gobierno de la nación es esencialmente civil, republicano, democrático y representativo. De igual forma, indica la división tripartita del Estado en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones.

El Poder Legislativo está dividido en dos cámaras: Senado de la República y Cámara de Diputados, y no solo constituye el primer poder del Estado con capacidad y obligación de ejercer como contrapeso de los otros dos poderes, sino que también es el encargado de la elaboración y aprobación de las normativas que rigen la vida pública y privada del país. La Constitución establece a partir del art. 76 las atribuciones de estas instituciones, planteando que los congresistas conocerán todas las iniciativas sometidas en un periodo parlamentario de dos legislaturas ordinarias. De igual forma, traza la posibilidad de que el Poder Ejecutivo convoque a legislatura extraordinaria.

El documento “Producción legislativa: proyectos de ley de la primera legislatura ordinaria de 2017”, es la cuarta entrega de la serie Informe sobre proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional, del Observatorio Político Dominicano (OPD), que abarca desde el 27 de febrero hasta 26 de julio. El objetivo de este análisis es dar a conocer el comportamiento productivo del Congreso Nacional y servir como instrumento de fiscalización para el primer fiscalizador del Estado.

1. Delimitación

El art. 76 de la Constitución dominicana indica: “El Poder Legislativo se ejerce en nombre del pueblo por el Congreso Nacional, conformado por el Senado de la República y la Cámara de Diputados”. Estas instancias legislativas tienen dentro de sus responsabilidades en materia legislativa: a) establecer los impuestos, b) conocer las observaciones del Poder Ejecutivo a las leyes, c) disponer de todo lo concerniente a la conservación del patrimonio histórico y cultural, d) votar anualmente el presupuesto nacional y e) aprobar o desaprobar los contratos sometidos por el presidente de la República.

El presente análisis es un estudio descriptivo que considera exclusivamente los proyectos de ley sometidos a las cámaras legislativas durante la primera legislatura ordinaria de 2017. Este documento obvia las discusiones de las iniciativas depositadas en las pasadas legislaturas que deben continuar con los trámites legislativos establecidos en los artículos 99 y 104 de la Constitución.

2. Iniciativas legislativas conocidas en el Congreso Nacional durante enero/julio de 2017

La primera legislatura ordinaria de 2017 inició el 27 de febrero y terminó el 26 de julio con el conocimiento de 448 iniciativas legislativas, de las cuales, solo 237 fueron proyectos de ley. 124 iniciativas más que en la primera legislatura ordinaria del año 2016. Las restantes corresponden a informes, convenciones, contratos, resoluciones, convenios y ratificaciones.

grafico01

Tal como se observa en el Gráfico 1, la producción legislativa permite conocer la cantidad de iniciativas sometidas y trabajadas durante cada legislatura en el Congreso Nacional. Del total de propuestas depositadas, 172 fueron al Senado, de las que solo 113 fueron proyectos de ley, representando el 65.7 %. En la Cámara de Diputados se conocieron 276, de las cuales, 124 fueron iniciativas de ley, para el 44.9 %.

grafico02

Febrero tuvo la mayor cantidad de iniciativas en la Cámara Baja, mientras que en el Senado fue enero. Un aspecto por observar es que en julio, cuando cerraba la legislatura en la Cámara de Diputados aumentó el depósito y conocimiento de propuestas, mientras que en el Senado se encontró en su punto más bajo.

En cuanto a las materias tratadas por estas iniciativas, el primer lugar lo ocuparon aquellas que corresponden a justicia y derechos humanos con el 16 % (38), seguidas por las relativas a empleo, seguridad social y pensiones con 11.8 % (28) y las que regulan las instituciones estatales y su funcionamiento, con 11.4 % (27).

Con menores cifras se observó el tema de designación de nombres de calles, escuelas y estadios con 10.1 % (24), así como lo concerniente a industria, comercio y desarrollo económico, con 8.4 % (20); los temas de cultura alcanzaron 7.6 % (18) y salud 6.3 % (15).

2.1. Producción legislativa en el Senado de la República

Durante la primera legislatura ordinaria de 2017 se sometieron al Senado 172 iniciativas: 113 proyectos de ley y 59 resoluciones, decretos, convenciones, convenios, contratos y ratificaciones.

grafico03

Esto quiere decir que el 65.7 % de las propuestas conocidas corresponden a iniciativas de ley. Al comparar estas cifras con la primera legislatura ordinaria de 2016, se observa un incremento que puede explicarse en el hecho de que el primer periodo legislativo de 2016 coincidió con el inicio de un año electoral para todos los niveles: municipal, congresual y presidencial. Una parte de los legisladores se encontraba en las contiendas electorales buscando su reelección, por lo que la producción legislativa se redujo. (Batista Polo, F. y Andujar, E. 2016)

2.1.2. Según procedencia

El artículo 96 de la Constitución indica que tienen derecho a iniciativa en la formación de las leyes: a) los senadores o senadoras y los diputados o diputadas, b) el Presidente de la República, c) la Suprema Corte de Justicia (SCJ) en asuntos judiciales y d) la Junta Central Electoral (JCE) en asuntos electorales. El Cuadro 1 presenta la cantidad de iniciativas de ley sometidas en el Senado de acuerdo con la institución de origen.

cuadro01

2.1.3. Estatus de los proyectos sometidos

Al finalizar el primer periodo legislativo de 2017, el 55.8 % (63) de los proyectos fue enviado a alguna comisión para su evaluación y estudio, mientras que el 21.2 % fue despachado (24). Seguidos de estos, se definió el renglón Otros, que hace referencia a aquellas iniciativas que terminaron con informes o fueron dejadas sobre la mesa, para componer el 9.7 % (11).

grafico04

En menores porcentajes están las iniciativas que perimieron al final de la legislatura con 7.9 % (9) y las aprobadas y promulgadas con 2.7 cada una (3).

2.3. Materia de las iniciativas

El Cuadro 2 contiene los proyectos de ley sometidos en la primera legislatura de 2017 dividido por materias. Tal como se observa, las iniciativas que versan sobre justicia y derechos humanos ocuparon el primer lugar con 18.6 % (21), seguidas por las relativas a empleo, seguridad social y pensiones con 12.4 % (14). Las destinadas a regular a las instituciones del Estado y su funcionamiento registraron el 11.5 % (11).

cuadro02

De igual forma, se estudió el tema de industria, comercio y desarrollo, que acumuló 9.7 % (11). En menores cifras se observaron las relacionadas con educación (1.8 %), asuntos internos del Congreso Nacional y división política y territorial con 0.9 cada una (1).

En cuanto a la producción de las comisiones, el Senado tiene 30 comisiones permanentes. Para la primera legislatura de 2017, la Comisión Permanente de Justicia y Derechos Humanos fue la que tuvo mayor flujo de trabajo, con 30 proyectos de ley. A esta le siguió, la Comisión Permanente de Desarrollo Municipal y ONG, con 11, mientras que la Comisión Permanente de Seguridad Social, Trabajo y Pensiones trabajó nueve propuestas.

A pesar de que la Comisión de Justicia conoció 30 proyectos, 12 de estos correspondían a propuestas para designar nombres o leyes que regulan otras entidades públicas ajenas al Poder Judicial. En promedio, al menos una comisión de las 30, conoció aproximadamente cinco iniciativas de ley durante este periodo legislativo.

2.2. Producción legislativa en la Cámara de Diputados

En el caso de la Cámara Baja, de 276 iniciativas depositadas, 124 fueron proyectos de ley, correspondiendo estos al 44.9 %. Estas cifras se deben al número de propuestas que pasaron del Senado a esta cámara al ser aprobadas.

grafico05

A diferencia de la producción observada en el Senado, en la Cámara de Diputados las iniciativas de ley sometidas fueron menos. Esto se debe a que en la primera se conocieron menos resoluciones e informes que en la segunda, aunque el número de proyectos de ley fuera similar.

Al comparar la producción de la Cámara Baja para el mismo periodo legislativo de 2016, se observó que la cantidad de propuestas aumentó. Es decir, la producción legislativa se duplicó en comparación con el mismo periodo legislativo en 2016.

2.2.1. Según procedencia

El mayor número de proyectos sometidos a la Cámara de Diputados fue del Poder Legislativo, con 119, seguido por el Poder Ejecutivo, con tres y la Suprema Corte de Justicia con dos. La Junta Central Electoral no depositó ninguna iniciativa de ley para este período.

cuadro03

2.2.2. Estatus de los proyectos sometidos

Con relación al estatus de los proyectos sometidos, el 51.6 % pertenece a la categoría Otros, que recoge aquellos que finalizaron con plazo vencido, informes de comisión o quedaron pendientes. Seguidos de estos se encontraron las iniciativas que perimieron o fueron retiradas con 15.3 % y con 13.7 % las depositadas.

Con menor cuantía se encuentran las iniciativas que fueron enviadas a alguna comisión (12.1 %), las que fueron despachadas (3.2 %), las promulgadas (2.4 %) y finalmente, las propuestas que fueron aprobadas (1.6 %).

grafico06

2.2.3. Materia de las iniciativas

La mayor cantidad de iniciativas depositadas fue en materia de justicia y derechos humanos con 17 propuestas, constituyendo el 13.7 %. En segundo lugar, se encontraron las designaciones de nombres a calles y escuelas con 15 (12.5 %), mientras que el tercer lugar lo ocuparon las iniciativas sobre empleo, seguridad social y pensiones, así como las relativas a instituciones gubernamentales y su funcionamiento, con 14 propuestas cada una (11.3).

El cuarto lugar fue ocupado por la materia de salud con 10 (8.1 %) y finalmente, industria, comercio y desarrollo económico con nueve propuestas (7.3 %).

Con respecto a la producción en las comisiones, la Cámara de Diputados tiene 41 comisiones permanentes, 11 más que en el Senado. Para la primera legislatura de 2017, la Comisión Permanente de Justicia fue la que tuvo mayor flujo de trabajo, con 15 propuestas de ley. Le siguió la Comisión Permanente de Salud con nueve y la Comisión Permanente de Medio Ambiente y recursos naturales con ocho. En promedio, cada comisión recibió al menos cuatro proyectos.

cuadro04

3. ¿Productividad y producción de los legisladores?

La productividad legislativa se define como el porcentaje de iniciativas dictaminadas (favorables y desfavorables) en comisión, con respecto al cien por ciento de iniciativas presentadas. Este es un indicador técnico que nos muestra el trabajo realizado al interior de las comisiones de dictamen legislativo; está relacionado con la capacidad argumentativa, la experiencia y conocimiento de la técnica legislativa, además del grado de pertinencia coyuntural y viabilidad de la iniciativa presentada. (Cepeda, 2004, 8).

En cambio la producción legislativa permite conocer la cantidad de proyectos de ley sometidos por los legisladores en un periodo legislativo determinado, sin importar su curso o estatus. No obstante, en México se discute actualmente la eficacia o no de medir la productividad de los legisladores por la cantidad de iniciativas de ley sometidas. La recomendación con respecto a esto, sería medir la productividad por la calidad de las propuestas y los efectos positivos que tienen sobre los ciudadanos. (UDGTV, 2017).

La producción legislativa aumentó con respecto a la legislatura anterior. De forma individual, en el Senado 29 legisladores depositaron en promedio 3.5 proyectos de ley, mientras que en la Cámara de Diputados, 114 diputados sometieron al menos 0.7 propuestas. Esto quiere decir que 76 legisladores no sometieron ninguna iniciativa en esta última. Sin embargo, se puede afirmar que estos datos no representan el total de actividad de los legisladores.

tabla01

En la Cámara Alta el 69 % de las iniciativas fue sometido de manera individual por algún senador; el 18 % fueron propuestas elaboradas y sometidas por los diversos bloques partidarios o grupos multipartidarios; finalmente, el 13 % restante fue sometido por alguna de las entidades o poderes que constitucionalmente tienen iniciativa legislativa.

grafico07

En cambio, en la Cámara de Diputados solo el 50 % de las iniciativas fue depositado de forma individual por los legisladores, mientras que el 34 % fue sometido por el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y la Junta Central Electoral. El 16 % restante fue sometido por algún bloque partidario o un grupo multipartidario.

3.1 Ranking de los legisladores más productivos

A pesar de que no es posible medir la productividad de los legisladores únicamente por la cantidad de proyectos de ley sometidos, conocer las cifras de trabajos sometidos es importante. La productividad de los congresistas puede medirse mediante la cantidad de proyectos y reformas que son aprobadas y se aplican, siempre y cuando estas tengan un impacto positivo sobre la vida de las personas.

Si se observa la productividad desde este punto de vista, entonces podría considerarse que para la primera legislatura ordinaria de 2017, la productividad fue baja. Esto se debe a que solo el 3.4 % de las iniciativas fue aprobada y promulgada en este período; no obstante, medir su impacto en los ciudadanos es un aspecto más complejo de verificar.

La Tabla 6 presenta el ranking de los legisladores más productivos, cada uno con un proyecto aprobado.

tabla02

3.2. Ranking de los senadores con mayor cantidad de proyectos sometidos

El Senado de la República está conformado por 32 senadores, de estos, 29 depositaron algún proyecto de ley durante la primera legislatura ordinaria. El senador con mayor producción legislativa fue Adriano Sánchez con 21 (15 individuales y seis grupales). Seguido por Félix Bautista con 19 (18 individuales y uno grupal) y los congresistas Rafael Calderón y Charles Mariotti, con ocho propuestas respectivamente.

El cuarto lugar lo ocupó Amable Aristy Castro con seis proyectos. El quinto lugar lo ocuparon Rubén Darío Cruz, Cristina Lizardo, Euclides Sánchez y Dionis Sánchez, con cinco propuestas, cada uno.

tabla03

3.3 Ranking de los diputados con mayor cantidad de proyectos sometidos

En cuanto a la producción de los diputados se observó que de 190 legisladores, 76 no sometieron iniciativas de ley durante este periodo legislativo. El diputado con mayor cantidad de propuestas de ley depositadas fue Elías Serulle, con nueve. El segundo lugar correspondió a José Altagracia González y Máximo Castro con seis iniciativas cada uno.

tabla04

El tercer lugar lo concentraron cinco legisladores con la misma cantidad de proyectos depositados: Demóstenes Martínez, Hamlet Sánchez, Francisco Mancebo, Rosa Genao y José Ulises Rodríguez.

Consideraciones finales

La discusión en algunos países de América Latina, especialmente en México, sobre la medición de la productividad de los legisladores únicamente por la cantidad de proyectos de ley sometidos ha aumentado en los últimos años. Esto debido a que se considera erróneo medir la productividad legislativa por un indicador que es estrictamente cuantitativo. Resulta un aspecto interesante, ya que plantea la importancia de evaluar otros criterios como la calidad de las iniciativas, la relevancia social y las motivaciones por las que se discutieron o rechazaron.

Ciertamente, no puede medirse la productividad del Congreso Nacional exclusivamente por la cantidad de iniciativas sometidas, ya que no consideran otras variables cualitativas relativas directamente al efecto de las normativas que de allí emanan. No obstante, conocer este dato acerca de los proyectos de ley, su estatus y la materia a la que van dirigidas es un paso esencial para la fiscalización del Poder Legislativo.

La evaluación en torno a la calidad permitiría conocer qué tan “viables, factibles y socialmente significativos” son estas propuestas. Sin embargo, esto requeriría de un análisis jurídico mucho más estricto y que considere el efecto de las políticas públicas sobre la acción que estas normativas buscan regular.

De acuerdo con los datos registrados en este informe, podría indicarse que la producción aumentó en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados, pero su productividad disminuyó con respecto al año anterior. De forma individual, el aumento en la producción de la Cámara Baja fue de un 5 %, mientras que en el Senado fue de 10 %. Pese a esto, es necesario indicar que el primer periodo legislativo del año 2016, fue un año electoral, por lo que la producción en las Cámaras se vio disminuida.

Para la primera legislatura ordinaria de 2017, los legisladores fueron quienes más iniciativas de ley sometieron en las cámaras legislativas, seguido por el Poder Ejecutivo. Asimismo, en ambas cámaras las comisiones con mayor carga laboral fueron las comisiones permanentes de Justicia y Derechos Humanos, a pesar de que no todas las iniciativas sometidas en estas comisiones tenían que ver directamente con el Poder Judicial.

Referencias

Batista Polo, F. y Andújar, E. (2016). Relección en el Congreso Nacional. Santo Domingo: Observatorio Político Dominicano.

Cepeda, J. (2004). Diagnóstico de un camino hacia la consolidación democrática. Cámara de Diputados: México.

Crispín Rosa, G. y Reyes Vargas, F. (2017). Proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional dominicano (Senado de la República y Cámara de Diputados) durante la Primera Legislatura Ordinaria de 2016 (enero-julio de 2016). Santo Domingo: Observatorio Político Dominicano.

Crispín Rosa, G. E., y Reyes Vargas, F. J. (2017). Informe sobre proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional Dominicano. Santo Domingo: Observatorio Político Dominicano.

Constitución de la República Dominicana (2010).

Loeza, N. (2006). El trabajo de la III Legislatura de la Asamblea Legislativa: Una evaluación de la Comisión de Derechos Humanos. México: Fundar. Disponible en http://www.fundar.org.mx/mexico/pdf/DiagnosticoALDFversionfinal.pdf

Ríos, J. (2017, 7 de noviembre). Injusto medir productividad de diputados por número de iniciativas: MC. México: UDGTV. Disponible en http://udgtv.com/noticias/injusto-medir-productividad-diputados-numero-iniciativas-mc/

Sistema de Información Legislativa (SIL), Cámara de Diputados. 2017.

Sistema de Información Legislativa (SIL), Senado de la República. 2017.