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Publicado: 12 de Septiembre de 2012

Unidad de Partidos Políticos

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Financiamiento público directo a los partidos en la legislación latinoamericana

Omar Alejandro
Coordinador Unidad de Partidos Políticos

Artículo publicado originalmente en El Caribe (septiembre 11, 2012), p. 12

El financiamiento a los partidos políticos, que puede ser público o privado, es uno de los temas de mayor interés a la hora de discutir un marco legal para organizaciones políticas. Por el lado positivo, el financiamiento público reduce su dependencia de los grupos de interese económico y los hace menos vulnerables al crimen organizado. Por el lado negativo, este tipo de financiamiento puede crear una fuerte dependencia estatal y llevar a la pérdida de contacto con la sociedad (Gidlund, en Zovatto, 2007).

La legislación latinoamericana en materia de financiamiento a los partidos políticos tiende a favorecer el financiamiento mixto, que combina financiamiento público y privado, con distinto alcance y nivel de restricción.

Este artículo analiza los criterios de distribución del financiamiento público directo partidario en América Latina. Es decir, bajo qué criterios y condiciones  se  asignan a los partidos políticos fondos del erario público.  No se contempla el financiamiento público exclusivamente electoral, que muchas veces responde a otros criterios, sino el financiamiento permanente a los partidos.

De 17 países investigados para este artículo, solo 11 son considerados en el análisis. Chile, El Salvador, Honduras y Nicaragua fueron excluidos, debido a que  únicamente otorgan financiamiento electoral y no cuotas periódicas o montos totales destinados a formar un fondo partidario permanente para actividades regulares de los partidos. Bolivia y Venezuela también son excluidos, ya que no conceden  financiamiento público a los partidos.

El caso dominicano

En 1997, la ley 275-97 estableció por primera vez el financiamiento público directo a los partidos políticos en República Dominicana. En su forma original, el criterio de asignación fue altamente proporcional a la fuerza electoral y, por consiguiente, muy favorable a los partidos grandes. En 2005, las modificaciones introducidas por la Ley 289-05, establecieron un criterio de asignación más igualitario, pero que excluye de la mayor parte de los recursos a los partidos que no obtienen al menos  5% de los votos válidos.

Tabla 1. Legislación dominicana sobre financiamiento a los partidos y cambios propuestos por el Proyecto de Ley de Partidos

Fuente: Elaboración propia.

*Para tener derecho al financiamiento público los partidos sólo necesitan obtener o mantener el reconocimiento que otorga la Junta Central Electoral (JCE). Pese a que la mayoría de ellos no obtiene el 2% de los votos válidos, logran conservar su reconocimiento mediante alianzas con los partidos grandes, con las que adquieren representación congresual o municipal.

**En años electorales esa cifra se multiplica por dos.

La tabla 1 muestra los cambios ocurridos en la legislación dominicana y lo que establece el proyecto de Ley de Partidos Políticos que cursa en el Congreso. Como se observa, el proyecto de Ley de Partidos se inclina a favor de que la asignación de fondos públicos a los partidos políticos se haga en proporción a la fuerza electoral y deja sólo 20% a la distribución igualitaria. De aprobarse como fue sometido por la JCE, el paísvolvería a un marco similar al establecido por la antigua Ley 275-97.

La experiencia latinoamericana

Fuente de financiamiento

El monto total de la contribución estatal permanente a los partidos políticos es determinado de forma distinta en cada país. Pese a las diferencias, los criterios se pueden agrupar en cuatro: i) dando un valor monetario a cada voto sufragado; ii) dando un valor monetario a cada ciudadano inscrito en el registro; iii) consignando un porcentaje fijo de los ingresos o egresos estatales del presupuesto; iv) consignando un monto absoluto anualmente en el presupuesto. En algunos países se contemplan además otras fuentes, como los ingresos estatales por concepto de multas.

En cuatro (36%) de los 11 países latinoamericanos con financiamiento estatal a la actividad partidaria, se da un valor monetario a cada voto. O sea, el monto anual del financiamiento se determina multiplicando los votos sufragados por una cantidad determinada, que suele ser ajustable. Guatemala, Paraguay y Uruguay lo hacen tomando en cuenta los votos válidos; Perú, los votos emitidos. Sin embargo, en este último caso la norma se aplica de forma que, a la hora de la distribución, el 100% es formado sólo por los votos validos obtenidos por los partidos que tienen derecho al financiamiento.

En tres países (un 27%) -Brasil, Colombia y México-, el monto total es determinado por la cantidad de inscritos en el registro electoral. Otros tres (Costa Rica, Ecuador y Panamá) establecen un porcentaje fijo consignable en el presupuesto. En el caso de Costa Rica, como porcentaje del Producto Interno Bruto. Argentina es el único país en el que el monto del financiamiento anual a los partidos no está establecido por ley.

El umbral para el financiamiento

De los 11 países de América Latina considerados en este análisis, 5 (45%) contemplan alguna clase de umbral, más allá del registro, para acceder a fondos públicos. En Argentina, el umbral hace referencia a una cantidad porcentual de votos. En Costa Rica y Guatemala, el umbral se presenta de manera disyuntiva o supletoria: los partidos deben alcanzar un porcentaje de votos (4 y 5 por ciento, respectivamente) o, en su defecto, tener representación congresual. En Perú y Uruguay, el umbral consiste en tener representación congresual.

En cuatro de estos países, no alcanzar el umbral establecido excluye totalmente de la recepción de fondos. Sólo Argentina excluye únicamente de una parte de los fondos (la mayor parte), tal como sucede en la legislación actual dominicana. La diferencia es que mientras en Argentina ese umbral consiste en la obtención de una cantidad de votos equivalente al 1% del total de inscritos en el padrón, en RD el umbral establecido es 5% de los votos validos del último proceso electoral. En ese tenor, el proyecto de Ley de Partidos presentado por JCE eliminaría todo umbral cuantitativo, lo que equivale a decir que todo partido, por el hecho de estar registrado, tendría acceso a financiamiento público.

Distribución de los fondos públicos

En general, los fondos públicos asignados a los partidos se distribuyen de forma igualitaria o en proporción a la fuerza electoral y/o a la representación parlamentaria. Rara vez se utiliza uno solo de estos criterios. Mayormente se recurre a un criterio mixto, según el cual una parte se consigna igualitariamente entre todos los partidos y otra de acuerdo a los votos o escaños congresuales obtenidos.

De los 11 países considerados en este análisis, siete (64%) distribuyen los fondos públicos entre los partidos utilizando un criterio mixto. Otros cuatro países (Costa Rica, Guatemala, Paraguay y Uruguay) lo hacen exclusivamente de forma proporcional. En ninguno, la distribución igualitaria es el único criterio de distribución.

Conclusión

De este rápido análisis se concluye que la legislación latinoamericana prioriza la distribución proporcional del financiamiento público permanente a los partidos políticos (fondo partidario). Estos es, los fondos se distribuyen en proporción a los votos válidos obtenidos en el último proceso electoral. El valor medio de esa proporción ronda el 79%. Los montos asignados de forma igualitaria promedian el 21%.

El proyecto de Ley de Partidos y Agrupaciones Políticas de la JCE sigue, en este sentido, la tendencia latinoamericana. Sin embargo, cabe observar que muchos de los países de la región están realizando reformas políticas en las que se contemplan distribuciones más igualitarias de los fondos públicos.

La interpretación literal del proyecto de la JCE eliminaría el dominio sobre el 80% de los fondos que tienen los tres partidos que regularmente logran sobrepasar el 5% de los votos válidos. La distribución altamente proporcional que contempla el proyecto, incrementaría ligeramente la proporción de los ingresos con que se quedan los partidos emergentes, pero también la de los dos partidos mayoritarios, en este último caso el incremento sería notable. El aumento de los partidos emergentes sería a costa del tercer partido grande, el Partido Reformista Social Cristiano (PRSC).

El PRSC ha recibido tradicionalmente los mismos fondos que el Partido Revolucionario Dominicano y el Partido de la Liberación Dominicana (salvo en 2009 y 2010). Sin embargo, desde el 2004, la cantidad de votos obtenidos por el Partido Reformista ha sido varias veces menor a la obtenida por el PLD y PRD. El paso al modelo de repartición altamente proporcional significaría que el PRSC, que recibió el 26.67% del monto asignado a los partidos, apenas obtendría el 6%.

Tabla 2. Legislación latinoamericana sobre financiamiento a los partidos políticos

* La Ley Partidos Políticos de Colombia establece literalmente un 50% en proporción a la cantidad de curules obtenidas y 40% en proporción a la fuerza electoral, de acuerdo a una reglamentación anual. A esto se agrega un 10% para ser repartido entre todos los partidos. Sin embargo, de forma jurisdiccional se estableció que este último 10% no era entregable debido a vacíos en la Ley. Los valores que aparecen en la tabla han sido ajustados como proporción del 90% que se entrega a los partidos. Ver Misión de Observación Electoral (2010).

**La ley de Ecuador especifica 15% para el Instituto de Investigación y Análisis Político Electoral, 50% en forma igualitaria y 35% en proporción a la fuerza electoral. El 50% equivale a 59% del financiamiento permanente público directo, el 35% al 41%.

***Esta suma no incluye el 0.4% de entrega pre-electoral, con lo que se llagaría al financiamiento del 1% de los ingresos corrientes presupuestados para el financiamiento público que indica el Código Electoral. Los porcentajes indicados a la repartición proporcional igualitaria hacen referencia al 0.6% de entrega post electoral que es el que puede considerarse propiamente como fondo partidario, y se desprende del  20% y el 40% indicado en el Código Electoral.

Fuentes Consultadas*

Zovatto, D. (2007). El financiamiento electoral: subvenciones y gastos. En D. Nholen, D. Zovatto, J. Orosco y J. Thomson. (Comps.). Tratado de derecho electoral comparado. México: IIDH/Fondo de Cultura Económica, pp. 744-794.

Gutiérrez, P. y Zovatto, D. (Cord.). (2011). Financiamiento de los partidos políticos en América Latina. Ciudad de México: IDEA, UNAM, OEA

Misión de Observación Electoral (2010). Financiamiento electoral en Colombia. Recuperado el 2 septiembre desde:

http://www.moe.org.co/home/doc/moe_nacional/CARTILLASMOE/Cartilla%20G.pdf

Observatorio Político Dominicano (2012). Matriz de legislación electoral y de partidos de Latinoamérica. Recuperado el 14 de agosto de 2012 desde: www.opd.org.do.

*Para este trabajo fueron consultadas directamente las normas constitucionales, electorales y de partidos de los países que se analizan en la serie.